中央纪委监察部网站 2014年4月29日

今天我们强调“政务公开”，如果将之理解为及时发布相关信息，使公众都能知晓，从而提升政府运作透明度的话，那么这种制度至少在形式上是古已有之的。

发挥“以民察官”的监督作用

拥有历史经验的统治者知道，让民众在一定程度上了解政府想要做什么，正在做什么，准备怎样做，同时也在一定范围内听取并应对民众的反馈与要求，不仅有利于政策推行和政令实施，而且还有助于降低治理成本。王安石推行新政，先通令“榜之诸县，凡民所未便，皆得自陈”；司马光反对新政，也倡言明下诏书，“颁下诸路州军出榜示”，“不以有官无官，凡知朝政阙失及民间疾苦者，并许进实封状，尽情极言”。

进一步看，一定程度上的政务公开还能发挥“以民察官”的监督作用。明代洪武十九年，朱元璋出令严禁地方政府滥设协管人员，要求各省布政司及府州县诸司衙门，各将本衙门文案书吏和应役皂隶的编制与姓名“明出榜文，告之于民”。凡此皆可归作人事公开一类，有助于去除壅蔽，提升中央对编制与人事活动的管控。

一张黄榜关联千家万户

皇帝即位、改元、生子、疾愈，乃至陵阙塌陷、宫殿失火这些喜福灾患，看似多为与老百姓浑不搭界的皇帝家事，其实大有干系。因为历代相沿的传统，凡通报这些讯息的政府文告，按例多包含有体现“皇恩浩荡”的恩赦条文。恩赦的内容可以涉及多个方面，直接关联千家万户切身利益的是减轻或免除由民众负担的徭役赋税：如北宋元符三年四月，刚即位的徽宗，又得一子赵亶，喜上加喜，“思布惠泽于天下”，宣布豁免所有元符二年以前老百姓拖欠政府的债务，同时全部免除元符二年的秋苗钱。

总之，广大民众以利益攸关之故，莫不希望能够在第一时间获得“中央文件”的准确传达。然而由于种种主客观原因，历史上像这一类政务公开在效率上往往是很不给力的。史料记载，从汉魏到隋唐，乃至北宋前期，“布达中外”的基本方式都是先由有关部门召募书手批量抄写复件，经驿递送往各地，然后“仰所在州县写录敕，榜于州县门并坊市村闾要路”，再往下传至乡村则多靠口头传达。这种历代相沿的传布方式不仅费时费力，而且难以避免抄写和传达中的错误，由此引发歧义。直至宋仁宗天圣年间，经参知政事王曾提议，始将印刷技术普遍应用于政务公开：诏书发布，先在有关部门连夜锁门雕版，经校勘“勿使一字有误”交付印刷，由都进奏院下发马递铺，以日行五百里的速度送达各府州。州署要赶快举行集会宣读，同时“以黄纸印给县镇寨乡村晓示”，就是用黄纸印刷供给基层张挂，即小说戏曲、民间传说中所谓的“黄榜”。

政务信息必须榜示

诏书诰令之外，各政府部门，特别是直接与民众打交道的地方政府，都负有根据需要即时公开各自所管政务的职责，运作方式也是“所属监司印给，榜要会处”。比较而言，民众最为关心的首先在赋税征收方面，因此也是历代政务公开的重点所在。宋代州县起征两税前，必须先出榜谕将有关规定详细布告于民。曾任县令的李元弼介绍说，光在县署和紧要热闹去处不够，还要将榜文“小作印板，印给耆长，每村三两道”，由此确保传达到每个村庄。

再如汛情、疫情、病虫害等各种自然灾害的预警和应对，也应该是政府信息传播的内容。《水浒传》第二十三回，阳谷县景阳冈上出了只吊睛白额大虫，晚上出来伤人，县政府一面“杖限各乡里正并猎户人等行捕”，一面“冈子路口，多有榜文”，及时告知过往客商人等。武松约行四五里路程，这个榜文就先后出现了三次，看来这个阳谷县政府在公共安全信息服务这方面还是蛮努力的。

“透明化”不敌“打闷包”

以上规定大多是引导官吏施政行为趋向规范与透明化的，而历来贪官污吏勒索侵蚀，多靠暗箱操作才能得逞，所以体制内自上而下，层层都有隐匿信息、阻碍公开的力量。南宋高宗皇帝抱怨说朝廷为减轻民众负担一再颁诏，科率都有数目限定，要求出榜公布，使民周知，没想到“官吏为奸，恐民间尽知数目，不得而欺隐，所以不肯出榜耳”。这以后又有校书郎王十朋上疏说现在的“监司守令多不得人心”，列举三条，第一条就是“不宣诏条”。然后一针见血，揭示何以“不宣”的原因：因为这些政策和信息都是“有便于民而不便于吏者”，于是全力隐瞒，“故上虽有良法美意，下不得而知者多矣”。如此封锁，遑论落实，结果导致“宽恤之诏屡下，然而实惠未孚民”。

历代相沿的保密传统也是束缚政务公开的因素之一。汉魏时期，“漏泄”或“探知秘事”都是严重的职务犯罪，不少高官因此罹祸。对此，有识之士多予批评，晚清御史赵炳麟批评“近年国家行政多尚秘密”，乃使“举国之人耳目愈闭，视听愈惑，以致弊端百出”，弊端之一就是“司员奸黠者”遂得趁机权力寻租，加速吏治腐败。由此可见行政越不透明，官吏越容易以权谋私。（完颜绍元）